提高地方人大权威性的思考
市人大办公室 邱洪茂
随着社会主义民主法制建设进程的推进，人大的性质、地位和作用越来越被人们所认识。现实中，由于种种原因，人大工作同法律赋予的职责和人民的期望相比，存在较大差距。人大作用没有充分发挥，人大的权威受影响。对此，应引起我们的高度重视并努力加以解决。
一、影响地方人大权威的主要原因
人大的性质、地位、作用，宪法和法律作了明确规定，它的重要性和权威性是有法可循、显而易见和不容质疑的。但在现实的人大工作中，体现的不那么明显，有人甚至说：“人大牌子大、作用小，权力大、威力小。”究其原因，主要有以下几个方面：
1、监督乏力，效果不佳。对“一府两院”的工作进行监督，保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行，是宪法赋予地方各级人大及其常委会的重要职责。在我国监督体系中，人大的监督是最高层次的监督，具有权威性和法律约束力。但这种监督权威普遍没能真正显现出来。实际工作中，监督力度不够一向是人大工作突出的薄弱环节，作为监督主体的人大本身存在缺位问题。常会听到人大工作的同志说：“一点不管不行，管多了也不行，什么都管肯定不行”。现实中人大监督处于“软不得、硬不得、浅不得、深不得”，抓多了怕越权，抓少了怕失职的两难境地。首先，不敢大胆监督是监督乏力的一个重要原因，就说对财政预决算的审查监督，大多地方仍然只是程序性、表面性的，实质性不多。对政府经济工作监督，不敢有作为，不敢动真格的。其次，人大在监督手段的选择上过于单调，这也是监督乏力的另一个原因。质询、撤职、罢免等刚性手段使用次数极少，大多地方从来就没有过，监督基本上是程序性的，走走过场。凡此种种都使人大监督显得软弱无力，直接影响了人大形象，影响了人大在人们心中的地位，影响了人大的权威。
2、会议质量不高。人大依法履行职责的主要方式是“三会”，即人代会议、常委会议、主任会议。“三会”的质量直接影响着人大工作的质量和人大整体形象。目前，影响会议质量的现象主要有：一是会议审议质量不高，会议审议质量主要取决于人大代表、常委会组成人员督政履职的能力和对人大工作的责任心。那些持事不关己的态度，开会时很少发言，或者避重就轻，避实就虚，言不及义，泛泛而论等都会影响审议质量。其次是常委会议有时政府及相关部门主要领导不在场听取审议意见，客观上造成组成人员自己调查、自己审议的局面。一些部门对常委会交办的审议意见不够重视，不认真办理，或不按时回复，办理工作难以落到实处。这样的结果一是导致人大工作出现形式主义倾向，尽管花了大力气搞调研，但审议之后不了了之。二是损伤了人大代表和常委会组成人员的工作热情和督政履职的积极性。三是一些被视察单位要求解决的问题未果，逐渐对人大失去信任和信心，有损人大形象。
另一方面影响会议质量的原因是会议严肃性不够。一年一度的人代会和两个月一次的常委会以及每月召开的主任会议是人大行使职权的基本形式，是人大依法行使职权的集中表现，理应很严肃认真地对待。但由于部分委员、代表或列席人员纪律松弛，开会精力不集中，存在迟到早退、列席人员不到会等现象，这不仅影响会议质量，无形中也影响了人大的威信。
3、决定权未能充分有效行使。重大事项决定权是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的重要职权。近年来，地方人大及其常委会在行使决定权方面虽作了些探索，有些成功的实践，但是工作开展不平衡，决定权缺乏有效使用仍然是人大工作中的薄弱环节。一是有些应由人大常委会审查决定的重大事项，没有报人大；二是人民群众普遍关注的重大事项，特别是一些重大建设项目，未经人大及其常委会审议决定就付诸实施；三是有些法律或规定不够明确，可操性不强。究其原因，一方面地方党委未能真正把人大行使决定权摆上重要日程，地方政府依法行政的自觉性不高；另一方面是人大自身行使决定权的主观意识不强，主动性不够。
4、质询权闲置、处置权搁浅。质询权是宪法和法律赋予各级人大代表的一项特殊权力，也是人大代表对国家机关采取的一项特别的监督措施。可目前这一监督形式被束之高阁，究其原因，一是主观上不愿行使，质询是一种刚性监督手段，难免带有尖锐的批评和指责，且直接涉及具体部门和具体人。由于缺乏引导和规范，人大代表和常委会组成人员碍于面子，心有疑虑，顾及左右关系，缺乏主动性。二是客观上不会行使或难以行使。质询有严格法律程序，吃不透法律就不会行使，加上目前，各地可操作性的范例较少，没得参照，法律对质询的规定比较原则，存在缺陷。这些客观造成质询权犹如是悬壁利剑，锋芒暗藏，不易出鞘。人大代表和委员的政治责任意识也有待强化。
处置权是国家权力机关的一项重要职权，是一种严厉的监督手段，容易引起强烈的社会反响，现实中，几乎没有哪里使用过。总体上是柔性有余，刚性不足，监督政府所属部门多，监督本级政府的少；对事多、对人少，监督具体行为的多，监督抽象行为的少；一般性监督多，实质性监督少。不敢碰硬，对监督中发现的严重违法行为只是提点建议和意见，被监督部门不痛不痒，没有危机感，让人认为人大的监督只是一种形式。现实中，人大作为监督主体，是法律地位高而实际地位低。此外，人大还容易受管人、管钱等部门的干扰。在这种监督主体依附于监督客体的关系下，监督出现“雷声大、雨点小”，“虚晃几枪，不伤皮毛”也就不足为奇了。再则，法律制度不完善，也是造成监督权不到位的重要原因。
二、加强自身建设，树立地方人大权威性。
发展社会主义民主政治，建设法治国家，是各级人大光荣的历史使命。完善人民代表大会制度，更好地发挥人大作用，树立人大权威，是历史和现实的需要。
1、加强党的领导。人大的监督是党的主张在国家和社会生活方面得以落实的重要保障，各级人大及其常委会在贯彻依法治国方略中起着主导作用。发挥人大作用，提高人大地位和权威离不开各级党委的正确领导。因此，必须加强和改善党对人大工作的领导。各级党委要把人大工作列入重要议事日程，定期听取人大党组的汇报，研究加强和改进人大工作的措施，加大对人民代表大会制度和人大工作的宣传报道力度，尊重和支持人大及其常委会依法行使各项职权。“一府两院”要自觉接受人大及其常委会的监督，认真负责地办理人大的审议意见、代表议案建议，严格依法行政，公正司法。
2、加强自身建设。加强自身建设是做好人大工作的前提，是人大依法行使职权，树立人大威信的重要条件。常委会组成人员、人大代表、人大机关工作人员，要加强学习，不断提高思想理论水平和业务能力，以适应人大工作需要，增强搞好人大工作的使命感和责任感，坚持一切工作都要以是否符合广大人民的根本利益为最高标准，牢记为人民服务的根本宗旨，时怀为民之心，常思为民之策，大兴为民之举，自觉为民谋利益。唯此，才能赢得人民的信赖和拥护，才能真正树立国家权力机关的权威。
3、重视发挥代表作用。人大代表是国家权力机关的组成人员，是联系人民群众的桥梁，切实发挥他们的作用，对于提高人民代表大会制度的整体功效将产生积极作用。要使人大代表行使好职权，发挥作用，必须提高代表素质，把那些在群众中有较高威信，有一定履行代表职务能力，愿意并敢为人民说话办事的人，选为人大代表，要组织代表学习宪法、代表法等法律和业务知识，使代表明确其地位和作用，明确其职权和义务，增强主人翁意识，提高当好代表的自觉性。
4、提高会议质量。人大主要是以会议的形式集体行使权力，那么，开好“三会”是人大工作的重中之重，提高会议质量则是人大认真履行职责，充分发挥权力机关作用的关键，也是树立人大形象，提高人大信誉的关键。要重视会前视察，把功夫下在深入细致的调查研究上，提出有针对性、有份量的意见和建议；要切实改进会风，严肃会议纪律，提高会议效率，并制定一些约束性的规章制度来保证；“一府两院”分管领导及相关部门负责人除特殊情况外，必须到会听取意见，回答询问；人大代表和常委会组成人员要有高度的责任感和督政意识，充分发表意见，认真履行职责；要改进审议方式，多搞联组审议，提高审议质量；要加强会议的宣传报道，扩大社会效果，接受群众监督；要搞好会后督办工作，建立审议意见反馈制度，促进审议意见办理规范化、制度化。
5、行使好决定权。决定权是地方人大及其常委会最重要、最基本的职权，在人大的所有职权中，它最能体现人大作为国家权力机关的根本特征。地方国家权力机关必须对本行政区域内重大事项行使讨论和决定的权力。要抓住事关全局的重大事项，抓住人民群众关心的热点问题和经济运行中的突出矛盾，行使好决定权。正确行使决定权，有利于重大决策的科学化、民主化，减少和避免决策失误。忽略了决定权，地方人大作为国家权力机关这一性质就没有得到完整体现。因此，地方人大及其常委会只有充分行使决定权，才能充分发挥人大的职能作用，才能把人民当家作主的权力落到实处，也才能树立起人大的权威。
6、强化监督实效。人大必须加大对“一府两院”工作的监督力度。要不断探索和借鉴有效的监督形式和方式，切实将人大的监督由一般程序性的监督向实质性监督深化。切实围绕关系国计民生的重大问题，抓住人民群众反映强烈的问题进行监督，加强对司法部门的监督，加强对经济建设重大问题监督，加强对行政执法部门的监督，加强对“一府两院”廉政建设、勤政务实、依法办事等方面的监督，把监督事与监督人有机地结合起来。要有计划、有重点地开展以执法检查为主的各项检查和跟踪监督，努力提高监督实效。
各级人大及其常委会作为国家权力机关，在我国社会生活中，特别是建设社会主义法治国家的过程中，应该而且必须具有极大的权威，只有强化人大及其常委会的权威，才能更好推动依法治国方略的实施。 |